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专家称财税立法进程中行政权阻碍法律

2020-11-19 11:05:17

专家称财税立法进程中行政权阻碍法律

从企业所得税法出台到个人所得税起征点的提高,从取消利息税的讨论到是不是开征遗产税,从修改预算法的呼吁到转移支付法的起草,等等,近年来,公众对财税立法的关注程度日益提高。在这关注之下,财税立法过程中诸多利益的博弈纤毫毕现。

北京大学法学院教授刘剑文曾担当全国人大拜托的《税收基本法》、《财政转移支付法》起草小组组长和全国人大《企业国有资产法》起草小组顾问,对财税立法有切身体会。日前,对刘剑文教授进行了专访。

顶天立地的法律

《南风窗》:10届全国人大常委会是把转移支付法列入立法计划的,当时拜托您负责起草。但是听说本届人大常委会并没有把转移支付法列入立法计划。为什么?

刘剑文:由于历史和现实的缘由,我国各地方经济和社会发展不平衡,财政转移支付对平衡地方政府预算收支,调理国内横向公平,加强中央政府宏观调控能力,保证公共特品的有效供给和增进资源优化配置上起侧重大作用。我国中央政府近些年财政转移支出约在1.5万亿到2万亿,占国家财政支出的30%到40%。如此巨大的数额,但现在国家竟然没有一部财政转移支付的法律,连一部行政法规都没有。这一届立法计划现在还没有公布,不过据我了解,应该是没有把财政转移支付法列入其中。

为何呢?我分析有几个方面缘由。1是财政转移支付涉及面很大,政策性很强,我们在基础制度建设方面不是很成熟。财政转移支付某种程度上也会涉及政治体制改革的问题,触及中央和地方的关系,特别是财权和事权的划分,处理起来比较复杂。2是可能有关部门有不同的看法,认为制定法律前先须制定行政法规,试行一段时间后再把成功的行政法规上升为法律。但我认为制定法律有两种路径:一种选择是先制定行政法规后制定法律,行将成熟的行政法规上升为法律;另一种选择是如果现在各个方面条件都具有的话,完全可以直接制定一部法律,不一定先要制定行政法规,关键是社会的需要,条件成熟或相对成熟。固然,上一届全国人大常委会列入立法计划,这一届不一定必须列入,这也是正常的。

《南风窗》:不但仅是转移支付法,财税法立法好像都难度很大,几近每一部法律甚至行政法规的出台或修改都要反复讨论,展转数年。财税法立法难点到底在什么地方?

刘剑文:财税法在全部社会主义市场经济法律体系中,是一个“顶天立地”的法律子系统。所谓“顶天”,是指涉及全部国家宏观经济的运转,是大政方针。特别是近20年,我们国家始终在抓财政工具和金融工具,以法律规范保障国民经济持续、稳定和调和的发展,在西方国家,竞选总统或议员,竞选演说中税收政策是很重要的,直接关系到选票的多少。所谓“ 立地”,是指财税法触及千家万户的利益,每个人的利益。随着社会发展,百姓收入不断提高,国家的税收愈来愈多,纳税人最关心对自己有益的税收政策。同时,政府公共职能的不断强化,纳税人需要行使税收立法同意权和税款使用监督权,以真正实现社会主义税收取之于民、用之于民。

在和谐社会的建构中,国家与纳税人的关系是一个根本性的关系,财税法是一个综合性的法律部门,触及民法、行政法、刑法等,在一定程度上影响到社会主义市场经济法律体系的构建。财税法须贯穿三个理念:1是财政民主问题,应推敲纳税人如何监督政府的财政支出?2是财政法定的问题,财政基本问题应制定法律;3是纳税人的权利保护问题。在和谐社会的建设进程中,最主要的一个问题是政府和纳税人关系的和谐。处理好了,法治社会建立起来,和谐社会就指日可待了。和谐社会其实是个法治社会。法治社会突破口主要是政府和纳税人的关系的和谐,这是基础和根基。

每一部财税法律的出台,都触及多种利益在博弈。我认为中国的改革,是由一个浅层次的改革向深层次改革推动的进程。从农村的联产承包制,到企业放权让利,到抓大放中小,金融体制改革等等,这些改革常常只是触及某一方面。但是财税制度的改革触及全部社会的各个方面,所以现在的改革难度极大。每一步财税制度的改革,都需要法律支持。每一部财税法律,都触及多种利益的博弈。人民基本的人权之一就是财产权。所以大家非常关心财税法。这也是我们国家这几年改革难度最大的。今年两会闭会时,温家宝总理答问时这样说:一个国家的财政史是触目惊心的。如果你读它,会从中看到不仅是经济的发展,而且是社会的结构和公平正义。这段话非常深入。作为一个国家领导人,深深感到财政体制改革的重要性,以及其艰辛和难度。

《南风窗》:中国财税法体系应有多少部法律?

刘剑文:中国财税法体系包括财政收入法、财政支出法、财政监督法和财政管理法等几大方面,应由30部左右法律组成,但现在有效的只有4部法律,如财政方面有《预算法》,税收里有3部,《税收征收管理法》、《个人所得税法》和《企业所得税法》。中国财税法体系存在两个缺点,1是许多主要法律缺位,除企业国有资产法、财政转移支付法,比如国债,彩票都没有立法,税收领域就更多了,增值税,消费税,营业税,物业税,环境税需要制定法律;2财税法体系有关立法级次太低,大量表现为行政法规。可见,在中国发展进程中,财税法治之路还很漫长。

复杂的博弈

《南风窗》:您刚才提到,每一部财税法律的出台,都触及多种利益在博弈。请以一部财税法为例剖析一下财税立法中各利益方的剧烈博弈。

刘剑文:以企业所得税法为例吧,当时由财政部和国家税务总局着手统一内外资企业所得税。这部法律从1994年着手制定,到2007年通过,历经13年。这部法律中利益的博弈非常充分,很容易体会到改革的艰辛和公平的来之不易。

1是立法机关和行政机关的博弈。立法权到底归谁,如何划分?是归全国人大或全国人大常委会,还是一部分权利归国务院?立法法在立法方面的权利是有明确规定的,财税立法权固然应该归全国人大或全国人大常委会,但这部法律里面具体操作性的规则是由国务院规定的,实行中怎样操作和理解,涉及到利益的问题,触及权利的配置和制衡。立法机关和行政机关的博弈在于双方都想获得更大的权利。

2是行政机关和行政机关间的博弈。2005和2006年,全部社会都看得很清楚,财政部、国家税务总局和商务部之间的利益博弈。商务部是外资的主管部门,企业所得税法说白了就是适当提高外资税负,下降内资税负。提高外资税负,无疑会影响吸引外资,必将会在一定程度上影响到商务部的工作,由于吸引外资的数量是衡量他们政绩的重要指标。税务总局和财政部则是斟酌国家经济结构和产品结构,从经济发展这个角度动身。出发点不一样,得出的结论自然也不一样。

3是中央和地方利益的博弈。一个主要的体制问题,是企业所得税收益的划分,究竟是由国税征收还是地税征收,由谁征收关系到由谁使用。当时的状态是有的地方是由国税征收,有的地方是由地税征收。吸引外资也触及中央和地方的问题。广东、上海、江浙、山东等沿海省市,外资企业众多,大幅度提高外企税负,会影响地方收入,进而影响地方政绩。所以沿海发达地区反对并税很正常。西部也反对,由于西部大开发才刚刚开始,吸引外资刚开始,两税一合并必然会影响外资投入。

4是国家和纳税人之间的博弈。国家寻求税前利润最大化,纳税企业寻求税后利润最大化。纳税人尽量希望少缴,寻找法律漏洞和空白。

5是内资和外资的博弈。最初一直是外资享有优惠,实为“超国民待遇”。内资企业的税负一直高于外资企业。要两税合一,是由于2001年中国加入了世贸组织,世贸组织提倡国民待遇,原来我们给外资的是超国民待遇。按世贸规定,要统一。外资一直享受优惠,所以现在觉得吃亏。

通过一部企业所得税法,我们可以看到多种利益在博弈。每个利益主体的诉求都有一定的合理性,每一部税收法律都面临这个问题,当然法律又是利益妥协的产物。让法律条款设计更公平,统筹各方利益是很难的事情。所以在西方税法是立法难度最大的法律。每税率的高或低,每一项减免税政策的多或少等等都触及经济利益的问题。某种程度上讲,财税法是当今中国经济利益冲突和调和的最集中的体现。

所有的财税法律的制定都有着复杂的利益博弈,由于财税法律是利益调和之法,制度设计总是千头万绪。所以我们对中国的改革要有耐心,中国的改革只能是渐进的,不能是急进的。改革总是有一个进程,总需要付出一定代价。

当行政权阻碍法律

《南风窗》:我们刚才谈了很多部门利益问题,所谓部门利益,其实是行政权力在起作用,任何现代法律的制定,实质上就是对政府行政权力的限制,所以一些部门会反对一些法律的出台。在《预算法》的修改上,这点表现得比较显着。

刘剑文:现在全国人大常委会有个预算工委,但人很少,大概只有20来人,要想审查国家每笔预算支出,难度太大。而且预算外支出现在都没有列入审批,不在立法机关或权力机关的监督之列。现在政府每一年支出多少,在全国人大每一年都有一个报告,但只是综合性预算,不是分部门的预算,看不出每一笔的收入支出,到了表决的时候,若10个部门的支出,可能 9个部门我同意,一个部门不同意,但现在是综合性的,只能投一次票,没有办法反对某个部门的支出,所以现在一些部门的支出相当因此没有监督。西方议会的重要职能之一就是监督预算。我们现在预算监督基本上是缺位的。《预算法》修改后,就要强化人大的预算监督职能,就会进一步地限制行政权力,预算就会透明、公然。每笔预算的支出要先由立法机关来批,完全按照程序,多少额度由那个部门审批,经过那个机关,都会有明确规定。比如某个地方要建一个大的项目,现在可能说建就建了,但新《预算法》出台后,项目支出就要推敲经过预算没有,经过人大审批没有,为什么是这么大的额度,

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